Институт современной России

Услышала я где-то фразу, которая мне очень понравилась: «Борьбу с коррупцией в России следует сделать уголовно наказуемым деянием, ибо она образует состав преступления, именуемого “подрыв основ российской государственности”». В каждой хорошей шутке, как известно, лишь доля шутки, и эта – не исключение. Коррупция на протяжении столетий была неотъемлемым атрибутом жизни нашего государства вне зависимости от формы правления. Во времена Российской империи взяточничество было вещью настолько естественной, что бороться с ним как-то даже не приходило в голову. Главный вопрос, который в связи с этим возникал: что нести конкретному чиновнику, чем он берет – деньгами, борзыми щенками или иным манером? Основным же правилом техники безопасности для взяточников того периода было «брать по чину».

Коррупция советского образца носила тоталитарный характер и имела две главные отличительные черты: первой был тотальный дефицит и централизованное распределение имеющихся ресурсов, вторая проистекала из неформального соглашения между центром и региональными элитами, которые демонстрировали преданность центральной власти, а последняя в ответ деликатно «не замечала» коррупцию и злоупотребления региональных властей.

После распада СССР коррупция видоизменилась и обрела рыночный характер. При этом среднее и высшее образование и система здравоохранения остались крупнейшими «болевыми точками». Одновременно с этим на сцену вышли новые игроки – бизнес-структуры различного уровня.

Недавние исследования, проведенные российским фондом ИНДЕМ, позволили выявить основные характеристики сегодняшней российской коррупции и закономерности ее усиления. Наиболее яркими чертами и одновременно причинами роста коррупции являются:

• практически полная безнаказанность бюрократии и отсутствие внешнего контроля за ее деятельностью;

• специфика перехода России к рыночной экономике и иному политическому режиму;

• исторические предпосылки – в первую очередь использование коррупции как способа обеспечения лояльности бюрократии, советская традиция отсутствия уважения к частной собственности и включение судов в систему карательных органов государства;

• слабость гражданского общества;

• изъяны российского законодательства и сферы правоприменения, где проблемой № 1 является избирательное применение закона и, как результат, возникновение теневой квазиправовой системы, существующей параллельно с официальной правовой системой;

• огромный масштаб российской коррупции и ее стремительный рост;

• наше общество удивительно толерантно по отношению к коррупции. В восприятии российских граждан коррупция уже давно явление безусловно неприятное, но совершенно естественное. Кроме того, многие полагают, что использование коррупционных схем является наиболее быстрым и результативным способом взаимодействия с властями, в связи с чем у большинства населения страны практически отсутствует мотивация прибегать к антикоррупционным мерам;

• коррупция в правоохранительных органах привела к тому, что на данном этапе она представляет собой угрозу государственной безопасности. Коррумпированность должностных лиц, в чьи непосредственные обязанности входит воспрепятствование перемещению террористов и их грузов, облегчила совершение ряда терактов на территории России;

• коррупция создает угрозу безопасности населения страны, и тут речь не только о коррумпированности нашей полиции (в девичестве милиции), благодаря которой большинство россиян полицейского боятся больше, чем преступника. Мздоимство в организациях, уполномоченных контролировать соответствие установленным стандартам в таких сферах, как строительство, пожарная безопасность, охрана детства, привело к ряду трагедий, унесших человеческие жизни. А ведь трагедии эти были предотвратимы, и гибели людей можно было избежать.

 

По оценкам экспертов Всемирного Банка, коррупция в России затрагивает 48% ВВП

 

Наиболее проблемным моментом, на мой взгляд, является то, что российская коррупция превратилась в институциональную западню. Огромное количество должностных лиц, равно как и простых граждан, полагает, что затраты на борьбу с коррупцией существенно превысят издержки, обусловленные существованием коррупции. Совершенно очевидно, что мощные меры, направленные на ограничение коррупции, неизбежно повлекут за собой резкое повышение эффективности правоохранительных органов и судов. А это понравится далеко не всем и к тому же снизит уровень предсказуемости результатов отправления правосудия и правоприменительной деятельности.

Российская нормативно-правовая основа противодействия коррупции выглядит весьма внушительно. «Первой ласточкой» в этой сфере стала Концепция национальной безопасности 1997 года, в которой было отмечено, что серьезные ошибки, совершенные на начальной стадии проведения реформ, в значительной мере способствовали росту коррупции в стране. В принятой в 2009 году Стратегии национальной безопасности развитие антикоррупционной законодательной базы было упомянуто в качестве одного из приоритетов. Стратегические вопросы были отражены в Национальном плане противодействия коррупции от 31 июля 2008 года. В первоначальной редакции этого документа были предусмотрены меры, направленные на предотвращение коррупции, в том числе:

• установление особых требований к кандидатам на судейские должности и должности государственной гражданской службы;

• введение общественного и парламентского контроля за соблюдением антикоррупционного законодательства;

• антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов;

• установление обязанности для государственных и муниципальных служащих сообщать о случаях коррупции и иных подобных правонарушениях, о которых им стало известно в рамках исполнения своих должностных обязанностей;

• введение антикоррупционных стандартов (единой системы запретов, ограничений, обязанностей и разрешений, направленных на предотвращение коррупции).

Следующим важным этапом стал Федеральный закон «О противодействии коррупции» № 273 от 25 декабря 2008 года, определивший ключевые понятия в этой сфере и предусмотревший ряд антикоррупционных мер. Хотя данный закон имеет рамочный характер и содержит ряд отсылочных норм и декларативных положений, с его помощью была заполнена существенная правовая лакуна, и противодействие коррупции было впервые закреплено в федеральном законе. К недостаткам этого документа в первую очередь следует отнести излишне узкое законодательное определение коррупции. Кроме того, ряд коррупционных действий, которые признаются таковыми в большинстве зарубежных стран (например, коррупция в сфере лоббизма), не являются уголовно наказуемыми деяниями по российскому законодательству.

В 2009 году в центре внимания власти оказалась антикоррупционная экспертиза (Федеральный закон «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» от 17 июля 2009 года, приказ Генеральной прокуратуры РФ № 400 от 28 декабря 2009 года и постановление правительства РФ № 96 от 26 февраля 2010 года). Ключевая роль в этой сфере отведена двум ведомствам – прокуратуре и Министерству юстиции, пышно названному «федеральным органом исполнительной власти в области юстиции». Прокурорам надлежит проводить антикоррупционную экспертизу нормативных правовых актов по вопросам, касающимся прав, свобод и обязанностей человека и гражданина, государственной и муниципальной собственности, государственной и муниципальной службы, а также широкого спектра сфер правового регулирования, включающего, например, налоговое и бюджетное законодательство, а также законодательство о лицензировании. На Минюст возложена функция проведения антикоррупционной экспертизы проектов законодательных актов, указов президента и постановлений федерального правительства. Закон предусматривает возможность проведения независимой антикоррупционной экспертизы институтами гражданского общества и гражданами за счет собственных средств; такие независимые эксперты подлежат аккредитации Минюстом, а их заключения носят рекомендательный характер.

Указ президента № 460 от 14 апреля 2010 года утвердил новый вариант Национальной стратегии противодействия коррупции и изложил Национальный план противодействия коррупции в новой редакции. После этого на рынке законодательного регулирования противодействия коррупции наступило затишье, прерванное лишь в нынешнем году.

С 1 января 2013 года вступают в силу Федеральный закон № 230-ФЗ «О контроле за соответствием расходов лиц, замещающих государственные должности, и иных лиц их доходам» и ряд соответствующих поправок в действующее законодательство. В пояснительной записке к пакету законопроектов содержится элегантная формулировка: «предлагаемые меры позволят существенно уменьшить экономическую привлекательность коррупционного поведения и тем самым реально повысить эффективность антикоррупционного механизма». Новый закон устанавливает правовые и организационные основы осуществления контроля «за соответствием расходов лица, замещающего государственную должность (иного лица), расходов его супруги (супруга) и несовершеннолетних детей общему доходу данного лица и его супруги (супруга) за три последних года, предшествующих совершению сделки» (ст. 1). Действие этого закона распространяется также на лиц, занимающих государственные должности регионального уровня, членов совета директоров Центробанка, лиц, занимающих должности в Центробанке, ряде государственных корпораций, Пенсионном фонде, Фонде социального страхования, и иных лиц, указанных во 2-й статье закона, равно как и их супруг(ов) и несовершеннолетних детей. Помимо этого в список входят президент, члены федерального правительства и обеих палат Федерального Собрания, судьи, депутаты региональных парламентов, их супруги и несовершеннолетние дети.

Решение об осуществлении контроля принимается на основании информации, поступившей в письменном виде из широкого круга источников, начиная с правоохранительных органов и заканчивая постоянно действующими руководящими органами политических партий и общероссийскими СМИ (ст. 4). Полномочия по осуществлению контроля над расходами принадлежат обширному кругу органов и их должностных лиц. Непредоставление сведений, запрашиваемых в порядке осуществления контроля за соответствием расходов доходам, является правонарушением. Такие правонарушители подлежат освобождению от занимаемой должности. Если же в ходе осуществления контроля за расходами лица, указанного в статье 2, выявлены признаки преступления, административного или иного правонарушения, полученные в результате осуществления контроля материалы направляются «куда следует», то есть в прокуратуру. Следующим шагом является направление прокурором соответствующего уровня заявления в суд об обращении в доход государства земельных участков, иных объектов недвижимости, транспортных средств, ценных бумаг etc., в отношении которых не были представлены сведения о приобретении их на законные доходы.

Рассуждать о качестве данного закона пока преждевременно – он еще не начал действовать. Но, зная потенциал наших мастеров правоприменения, которые самую прогрессивную норму могут превратить в нечто «странное и чудовищное», я, подобно искандеровскому удаву, вижу все в мрачном свете. К тому же формулировки закона допускают широкие возможности произвольного толкования: например, совершенно неясно, что является «достаточной информацией» и кто определяет ее «достаточность». С другой стороны, спасибо дорогим законотворцам за то, что «информация анонимного характера не может служить основанием для принятия решения об осуществлении контроля за расходами...» (ст. 4). Множественность органов и должностных лиц, уполномоченных принимать решение об осуществлении данного вида контроля, тоже не внушает оптимизма – у семи нянек ведь известно что случается. Но, повторюсь, о качестве закона можно будет говорить после того, как 1 января он вступит в силу в качестве новогоднего подарка российскому народу. А поскольку от каждого Нового года ждут чудес, вдруг и с применением данного закона произойдет нечто прекрасное и неожиданное, и он окажется действительно эффективным антикоррупционным актом? «А на это господин Дракон велел сказать: Посмотрим». Ждать осталось недолго.